地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展正當(dāng)時(shí)
日期：2019-08-01 來源：中國礦業(yè)報(bào) 作者： 瀏覽次數(shù)：
行業(yè)要聞
News在國家全面深化改革和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，地勘單位面臨著體制改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙重任務(wù)。本文從體制、格局、觀念等方面，對當(dāng)前地勘單位生存與改革的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析總結(jié)，并從基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、新興地質(zhì)業(yè)務(wù)等方面，闡述了地勘單位的發(fā)展方向、服務(wù)領(lǐng)域和市場前景；針對地勘單位在分類改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題，對屬地化地勘單位提出了轉(zhuǎn)變觀念、戴穩(wěn)帽子、融入地方等轉(zhuǎn)型發(fā)展對策，以適應(yīng)新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。
我國加入WTO以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新的高速增長期。與此同時(shí)，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，直接拉動(dòng)了對礦產(chǎn)資源需求的大幅增長，尤其是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》的出臺(tái)，中央、地方、企業(yè)、個(gè)人對地質(zhì)找礦的熱情空前高漲，地質(zhì)投入屢創(chuàng)新高，礦業(yè)市場欣欣向榮，地勘行業(yè)生機(jī)盎然，“黃金十年”地勘人熱血沸騰。
但是，近年來由于受世界經(jīng)濟(jì)下行和國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響，全國地勘行業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，礦業(yè)形勢、行業(yè)政策、市場環(huán)境以及事業(yè)單位分類改革狀況等正在發(fā)生深刻變化。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，黨的“十九大”明確將“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一，地質(zhì)工作進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。
本文基于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代的大背景，通過總結(jié)分析當(dāng)前地勘單位的生存現(xiàn)狀、改革發(fā)展方向與服務(wù)領(lǐng)域等，對“事業(yè)”屬性的地勘單位提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展建議：①體制轉(zhuǎn)型方面。對于劃入公益一類的地勘單位，要堅(jiān)持“事企分開”的原則，從政府層面建立和完善公益性服務(wù)職能的長效機(jī)制，全方位服務(wù)政府運(yùn)行目標(biāo)；對于劃入公益二類的地勘單位，要做好未來企業(yè)化的準(zhǔn)備，精干隊(duì)伍是體制改革的最終目的，更是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。②發(fā)展轉(zhuǎn)型方面。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，緊緊圍繞新時(shí)期國家發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)和自然資源統(tǒng)一管理的新要求，進(jìn)行地質(zhì)工作的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，要根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢找準(zhǔn)目標(biāo)定位，在原有的專業(yè)門類基礎(chǔ)上延伸和拓展服務(wù)領(lǐng)域。
1 地勘單位現(xiàn)狀
我國地勘單位體制改革已進(jìn)行了三十多年，但改革總體上沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，“黃金十年”中個(gè)別地區(qū)的改革甚至有所倒退，例如曾經(jīng)“買斷工齡”離開地勘單位的員工又重新回到了體制內(nèi)。地勘單位的體制、格局、觀念都未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。
1.1 事業(yè)屬性沒有根本轉(zhuǎn)變
2011年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》制定出臺(tái)。這次改革的主要思路是“政事分開、事企分開、管辦分離”。按照社會(huì)功能劃分為：承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。從事公益服務(wù)的又細(xì)分為兩類：不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。
但是，時(shí)至今日，地勘單位改革全國沒有統(tǒng)一模式，各地進(jìn)度也不一致。2018年上半年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全國屬地化管理的局級地勘單位共有75家，從其中58家局級單位所屬的831家地勘單位分類情況來看：公益一類占比24%，公益二類占比58%，生產(chǎn)經(jīng)營類占比18%。公益類依然占絕大多數(shù)。
由此可看出，地勘單位的分類改革還停留在為分類而分類的階段，定位不清、職能不明、體制不順、政策不配套等問題沒有得到根本解決。在新形勢下，或許這些問題更加復(fù)雜化了。
1.2 “局-隊(duì)”二元格局進(jìn)一步固化
雖經(jīng)過多輪改革，但“局-隊(duì)”二級法人的基本格局非常穩(wěn)定。從全國范圍看，“百局千隊(duì)”的基本格局也沒有變。
目前已完成分類改革的地勘單位，相似的做法是局機(jī)關(guān)或參公管理，或是公益一類，而下屬地質(zhì)隊(duì)多為公益二類。局與隊(duì)的利益關(guān)系進(jìn)一步清晰和疏離，地質(zhì)隊(duì)成為“經(jīng)營”的基本主體和社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)幕局黧w?？梢哉f，地勘行業(yè)的“經(jīng)營”主體進(jìn)一步碎片化，市場競爭能力事實(shí)上是在弱化，“大事很難干成干好”。
同時(shí)，地質(zhì)隊(duì)還要面對“中央軍”與“散兵游勇”的多重競爭。原來主要承擔(dān)基礎(chǔ)性研究工作的地科院系統(tǒng)的院所，似乎正在或者已經(jīng)演變?yōu)椤暗刭|(zhì)隊(duì)”——其工作內(nèi)容正在趨近地質(zhì)隊(duì)?！爸醒胲姟币约夹g(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、財(cái)政優(yōu)勢沖在在前方；地勘資質(zhì)取消，只要市場一有機(jī)會(huì)，民營企業(yè)就會(huì)以體制優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、地域優(yōu)勢“在后方圍追”。由此，地質(zhì)隊(duì)只能以“游擊戰(zhàn)”的形式參與競爭。
1.3 “等靠要”的觀念仍普遍存在
“等、靠、要”的觀念，這是由來已久、根深蒂固的歷史頑疾，在地勘單位中仍現(xiàn)實(shí)存在，某省的地勘體制改革所激起的“波瀾”就是最新的生動(dòng)例證。實(shí)際上這些現(xiàn)狀涉及到更深層次的問題，其解決需要“頂層設(shè)計(jì)”。
就地勘單位而言，其屬地化的完成，就意味著頂層設(shè)計(jì)的職責(zé)從中央轉(zhuǎn)移到了地方，因此，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于省一級政府，期望中央能出臺(tái)相關(guān)的統(tǒng)一指導(dǎo)政策是不現(xiàn)實(shí)的。
提出這些問題的目的是想說明，這是研究討論地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展的約束條件，無法跨越，也不能繞開。
2 地勘市場前景
從“大地質(zhì)”的角度來看地勘市場，可簡單地分類為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、新興地質(zhì)業(yè)務(wù)。其中，新興地質(zhì)只是相對于基礎(chǔ)地質(zhì)和礦產(chǎn)地質(zhì)的一個(gè)總括性概念。工程勘察和巖心鉆探更多的是勞動(dòng)密集型施工業(yè)務(wù)，不列入本文討論范疇。
2.1 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查將向高新方向發(fā)展
在現(xiàn)行體制下，中央政府掌握了主要財(cái)力，基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作的職責(zé)當(dāng)然屬于中央，而地方政府在有限的財(cái)權(quán)下不可能將此項(xiàng)工作攬入其職責(zé)范圍。在中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)逐漸清晰化過程中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度越來越大，但是附加的約束性條件越來越少，地方對轉(zhuǎn)移支付資金使用的自主權(quán)越來越大。所以，地方地勘基金將會(huì)徹底退出運(yùn)行，這可能只是時(shí)間問題。
事實(shí)上，按照傳統(tǒng)的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查思路，可工作區(qū)域、應(yīng)工作區(qū)域均已基本覆蓋完畢，在立項(xiàng)實(shí)踐中已很難找到可立項(xiàng)的圖幅。發(fā)展方向就是圍繞提高地質(zhì)認(rèn)識(shí)程度或者滿足特定的戰(zhàn)略需要而展開，當(dāng)然高新技術(shù)的應(yīng)用是必不可少的，但這必然會(huì)帶來高投入。
我國在海洋地質(zhì)調(diào)查上起步晚、發(fā)展快。在“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略下，海洋地質(zhì)調(diào)查將是一個(gè)代表性的新方向。海洋地質(zhì)調(diào)查特別是深海地質(zhì)調(diào)查是技術(shù)、資金等高度密集的業(yè)務(wù)。
由此可見，屬地化地勘隊(duì)伍將與基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作漸行漸遠(yuǎn)。
2.2 礦產(chǎn)勘查產(chǎn)能過剩且需求減少
油氣探采一體化是一個(gè)定式，“三桶油”（中石油、中石化、中海油）可向外委托的勘探服務(wù)業(yè)務(wù)非常有限，對于整個(gè)地勘市場而言完全可以忽略不計(jì)。
從2017年主要金屬產(chǎn)品的產(chǎn)量看，中國在世界的占比分別為粗鋼49.11%、電解鋁57.74%、精煉銅34.14%、精煉鉛41.61%、精煉鋅45.34%。以中國人口約18%的世界占比為背景來看，可以說中國是世界初級產(chǎn)品的加工廠，5種金屬產(chǎn)品所涉行業(yè)全部是重污染行業(yè)。中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必然的，也已經(jīng)開始，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的去產(chǎn)能正如火如荼進(jìn)行中。對有關(guān)礦產(chǎn)品的需求、對勘查的需求必然萎縮。
進(jìn)一步看，中國鐵、鋁、銅資源量少、質(zhì)次是現(xiàn)實(shí)。鐵、鋁、銅資源，在中國不好找、找到了也不好用；鉛、鋅是中國的優(yōu)勢資源，保有儲(chǔ)量可觀，減量開發(fā)無大憂；鎢、鉬已是限制開發(fā)的對象，政府沒有壓力、企業(yè)沒有動(dòng)力，大量勘查投入沒有源泉，不可持續(xù)。
鋰、鈷、“三稀”等戰(zhàn)略新興礦產(chǎn)的勘查會(huì)有所增長，但總的勘查經(jīng)費(fèi)體量不大。
也許金礦勘查有些機(jī)會(huì)。逆全球化將會(huì)加速去美元化；歐元因越來越不穩(wěn)定的政治環(huán)境而被大幅削減；特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化模式等因素決定了日元難當(dāng)大任；人民幣國際化進(jìn)程還在不斷推進(jìn)之中。所以，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，黃金的戰(zhàn)略重要性將再次提升，金礦勘查也將可能保持較高的投入。
中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院的一項(xiàng)調(diào)查顯示，被調(diào)查者對未來3年內(nèi)我國地勘經(jīng)濟(jì)形勢并不看好：46%的被調(diào)查者表示未來3年內(nèi)勘查投入將持續(xù)下跌，53%的表示有可能，只有1%表示會(huì)止跌轉(zhuǎn)增。整體來看，該預(yù)測結(jié)果在行業(yè)內(nèi)已經(jīng)形成共識(shí)。
從國家大戰(zhàn)略中的整體國土空間規(guī)劃方向來看，可以繼續(xù)開展礦產(chǎn)勘查的地理區(qū)域也已經(jīng)被大大壓縮了。
同時(shí)，固體礦產(chǎn)勘查產(chǎn)能過剩明顯。在固體礦產(chǎn)勘查投入連續(xù)下降的2013~2015年，獲得固體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的數(shù)量卻連續(xù)3年增長。有研究顯示，扣除“人頭費(fèi)”后，地勘行業(yè)內(nèi)占總?cè)藬?shù)近50%的地勘人員貢獻(xiàn)業(yè)務(wù)收入只有約25%。
總之，地勘行業(yè)的“黃金十年”已經(jīng)遠(yuǎn)去，也不會(huì)再回來了。
2.3 新興地質(zhì)業(yè)務(wù)具有巨大的發(fā)展空間
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位更加明確。因此要堅(jiān)持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)定不移地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記明確指出：“一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”；“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸?！?；“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”……這些新發(fā)展理念的相繼貫徹落實(shí)，將極大地拓展新興地質(zhì)業(yè)務(wù)的發(fā)展空間。更直白地說，地質(zhì)業(yè)務(wù)需要地勘人再定義，應(yīng)該賦予新興地質(zhì)業(yè)務(wù)更開闊的疆域。城市地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)等領(lǐng)域?qū)⑹墙窈笠欢〞r(shí)期內(nèi)的主要發(fā)展方向。
3 地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展
如果不區(qū)分事企屬性，不區(qū)分央地職責(zé)，不區(qū)分區(qū)域差異，籠統(tǒng)地討論地勘單位改革發(fā)展對策，結(jié)論可能就是沒有對策。
本文僅對屬地化地勘單位，從地勘單位的“事業(yè)”屬性出發(fā)討論。已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)集團(tuán)的地勘單位，如果有機(jī)會(huì)完全可以忘記自己曾經(jīng)的行業(yè)屬性，而且最好能忘記，企業(yè)就是利潤導(dǎo)向，本文不討論。
3.1 轉(zhuǎn)變觀念
思路決定出路，觀念決定方向。
戴錯(cuò)帽子或者走錯(cuò)路子，不是“南轅北轍”就是“事倍功半”，地勘單位都有過深刻的教訓(xùn)。
在新形勢下要做好任何事情，首先要轉(zhuǎn)變思想觀念和思維模式，要以新思維去面對不斷發(fā)展變化的事物。當(dāng)前地勘行業(yè)的困境雖已被業(yè)內(nèi)人士深深感知，但周期性行業(yè)變化規(guī)律蘊(yùn)藏的機(jī)遇地勘單位卻未能充分發(fā)掘。因此，地勘單位要想在市場經(jīng)濟(jì)中立足發(fā)展，就決不能還沉浸在傳統(tǒng)事業(yè)單位身份的優(yōu)越感中，坐等礦業(yè)市場春天的到來，要科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前的地勘經(jīng)濟(jì)形勢，充分判斷未來市場的新需求，構(gòu)建新的發(fā)展思路和發(fā)展模式。
3.2 戴穩(wěn)帽子
要戴穩(wěn)事業(yè)的“帽子”，精干隊(duì)伍是前提。中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心2012年測算全國公益性地質(zhì)隊(duì)伍為3.38~4.1萬人，山東2016年測算本省為612~765人，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院2017年測算全國為4.89~6.12萬人。分類改革沒有徹底解決問題，目前的分類定位存在變數(shù)。如果將公益二類理解為“帽子路子”的高級版本，那只是“一廂情愿”。公益二類企業(yè)化，可能會(huì)晚點(diǎn)到來，但一定會(huì)來。
主動(dòng)精干為戴穩(wěn)“帽子”助力。經(jīng)營狀況好的企業(yè)，其資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員、基地等應(yīng)當(dāng)成建制地劃轉(zhuǎn)國資委管理，舍不得的本位主義心智會(huì)拖累改革進(jìn)程。靚麗的特色小企業(yè)，規(guī)范地民營化，既解放創(chuàng)業(yè)的職工，也解放地勘局、地質(zhì)隊(duì)；艱難的企業(yè)要下決心退出，以小事業(yè)拖帶大企業(yè)，體制不順，動(dòng)力不足，企業(yè)發(fā)展不起來，事業(yè)必將受到損害。
3.3 融入地方
“食其祿，分其憂”。一個(gè)單位只拿錢不干活是不可能的，即使目前有活干，也是不可持續(xù)的。
全面融入所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體戰(zhàn)略中，全方位服務(wù)政府運(yùn)行目標(biāo)，就是地勘改革發(fā)展的最好頂層設(shè)計(jì)。通過配套政策引導(dǎo)，將公益性職能落到實(shí)處，不僅要在省級政府層面得到體現(xiàn)，還要在地市級層面得到體現(xiàn)，要從政府層面建立和完善地勘單位履行公益性服務(wù)職能的長效機(jī)制。根據(jù)地是生存和發(fā)展的根本。海外、省外、市外的業(yè)務(wù)都只是補(bǔ)充?，F(xiàn)將局、隊(duì)的實(shí)踐各舉一例，以起到參考借鑒作用。
例一，北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局。在北京市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的大力支持下，面對首都未來發(fā)展形勢的新需求，該局開展了一系列首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重大地質(zhì)問題戰(zhàn)略研究。確立了以城市地質(zhì)工作為核心，以確保城市地質(zhì)安全為目標(biāo)，全面支撐首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。提出了建設(shè)“兩項(xiàng)工程，一個(gè)平臺(tái)”的戰(zhàn)略措施，即戰(zhàn)略性資源安全保障工程、地質(zhì)環(huán)境安全保障工程和地質(zhì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)。其中地質(zhì)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)由八大監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)組成。調(diào)查和監(jiān)測成果已廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和應(yīng)急管理之中，地質(zhì)工作的基礎(chǔ)性、先決性、前瞻性作用日益彰顯。該局的工作已經(jīng)很難聞到“礦的味道”。
例二，山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第六地質(zhì)大隊(duì)。這是全國惟一的功勛地質(zhì)隊(duì)，其“三管齊下”的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路是：立足深部黃金地質(zhì)找礦核心能力，以礦業(yè)權(quán)經(jīng)營和礦山地質(zhì)服務(wù)為平臺(tái)，打造地勘服務(wù)主業(yè)；立足小口徑鉆探技術(shù)優(yōu)勢，打造全國領(lǐng)先的鉆探施工；以全面服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為主線，與威海和招遠(yuǎn)的城市建設(shè)和社會(huì)需求全面對接，創(chuàng)建“大地質(zhì)”嶄新招牌。實(shí)際上，威海的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃》和《三年行動(dòng)規(guī)劃》就是該大隊(duì)編制的，當(dāng)然就有了后續(xù)的業(yè)務(wù)延伸。該大隊(duì)的戰(zhàn)略里有找礦、有施工、有新興地質(zhì)，其本質(zhì)特征是全面融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。
各地政府的“憂”是有差異的，那么各地勘單位的定位就是有差別的，其戰(zhàn)略就需要有特色。同質(zhì)化是沒有出路的，不存在放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式。
新時(shí)代，地勘單位轉(zhuǎn)型發(fā)展正當(dāng)時(shí)。